2022年4月18日，中国人民银行和国家外汇管理局发布的《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》提到，要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求。5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，再次强调“严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务”。

近期宏观政策重心转向稳增长，但“坚决遏制隐性债务增量、化解隐性债务”始终是主基调。从城投债来看，2022年前五个月城投债净融资为7559亿元，同比少增1703亿元，这既有监管政策加码作用，也有信用风险的影响。同时，伴随着违约攀升、城投压降融资成本、资管新规实施，城投平台通过信托等非标融资的渠道也在收窄。平台公司融资遭遇困境。

一、园区平台公司的融资困境

作为产业园区实施开发建设、业务运营的主体，园区平台公司除了行使土地开发、基础设施建设、园区运营管理的职能，同时还作为投融资平台，肩负着融资和产业投资的使命。

近年来，政府对房地产市场加强调控，园区平台公司通过房地产开发业务为主的模式日渐式微，资金压力日益增加。随着时代变化，原有园区发展模式必须改变，众多园区面临改革创新、模式转换、产业升级的挑战。通过观察，如下融资困境对园区发展有较大制约：

（一）权责困境

产业园区大多由政府主导开发建设，管委会是政府的派出机构，政府是园区的投资主体，也是平台公司资产所有权的主体。平台公司的战略规划、人事任命、财务审批、投资决策、业务运营等职能都要服从管委会的行政管理。

平台公司的经营者与公司发展没有太多的利益相关性，平台公司的管理效能未能充分发挥；平台公司没有充分的自主经营权，致力发展的积极性和主动性受到很大限制，很难成为真正的投融资主体。

（二）运营困境

平台公司的主要业务为开发建设、公共服务、商业运营、产业投资。目前，大多数平台公司的业务运营基础薄弱，开发建设业务占绝对比例。开发建设业务又以政府准入的公益性项目为主，依靠财政返还弥补项目成本。而商业项目存在投资金额大、回收周期长、建设成本高，短期内无法盈利的风险。园区的土地资源、政策红利减少已成现实，仅靠地产增值的模式难以为继。

公共服务类业务盈利空间有限，产业服务、产业投资亟待营商环境打造、专业人才引入。平台公司业务运营薄弱，不利于资产评估、信用评级、盈利评价等工作开展，融资渠道难以打开。

（三）债务困境

平台公司肩负着为园区开发建设提供融资支持的职能。以往，平台公司以政府信用为背书，执行园区的融资目标，直接或间接筹集资金。但持续滚动的融资支持，不断地扩大项目投资，平台公司普遍存在较高的存量债务，还款付息压力巨大。

存量债务过高给地方政府带来较大的资金风险，为未来发展埋下隐患，针对此现象，国家连续收紧对地方债务风险的管控，出台多项政策，规范平台公司融资管理，防范金融风险，剥离平台公司代政府融资的功能。平台公司偿还存量到期债务的压力加大，融资渠道受限，循环借债不可持续。

二、园区平台公司融资模式选择

在当前各地实施稳住经济措施的背景下，平台公司如何适时适度地选择融资模式以摆脱困境？平台公司可按照“阶段实施、产业为重；结构金融、循序渐进；债股双融、链式循环”的原则进行融资模式选择，拓展融资对象，多用股权融资，少用债权融资，降低负债率为主，开展多层次资本市场和多元化融资组合；向金融机构提供政企契约关系和园区业务创新题材，搭建合理和持续的交易框架，择时上市融资。

（一）平台公司常见融资模式

园区平台公司常见融资模式如下：

园区平台公司融资模式

图片来源：和创瑞智园区咨询

（二）项目融资如何选择

在园区项目融资方面，可根据具体投资项目，选择适合的融资模式，例如：

紧急、额度较小的项目，可依托财政资金和专项债券额度评估进行落地直投；投资额度较大、资金使用期限较长的项目，可以策划PPP或政策贷；对于商业类或市场化较高的产业类项目，可引进社会资本或利用平台公司来进行投资。

（三）阶段融资如何选择

平台公司可根据园区发展生命周期不同阶段，选择匹配的融资模式：

01.

园区开发阶段

项目融资方式单一，除政府以外的融资渠道较少，但此时期资金需求量大，政府扶持对园区的开发建设起到重要的作用。项目融资的方式主要以政府资源以及政府信用等融资方式为主，可采取分期滚动开发建设的经营方式，撬动融资杠杆，保障园区项目顺利启动。

02.

园区成长阶段

此时园区形成了一定的规模，并进入全面建设阶段，园区持续开发、招商引资、平台服务的资金需求猛增。此阶段项目融资要采取多层次更有效的运作模式，以“时间换取空间”促使园区价值的提升和实现，为未来空间增值筑基；通过拓宽融资渠道弥补开发建设园区的资金缺口，并利用资金进行重点功能、产业布局，循环、链式加快融资，进一步夯实园区资产。

03.

园区成熟期

园区进入正常运营阶段，经营收入稳定，资金需求没有前期迫切，但依然存在维持、升级的资金压力，如：基础及配套设施优化升级、产业招商、业务领域拓展、战略转型等。此时期可加强与金融机构、资本市场对接，或引入战略投资者，以直接融资的方式获得资金输入，以此稳固园区长效稳定运营机制。

在产业园区全周期过程中，平台公司可根据不同发展阶段、不同的投资标的融资需求，合理选择融资模式，辨别融资风险，选择合适的单一或多样化的融资模式，为园区阶段发展提供足够的资金支持。

三、园区平台公司融资路径实施

我国产业园区发展步入存量改革+创新发展期，趋向于“专业化、特色化、科创化”的发展模式。园区投融资模式也随之发展，平台公司从开发商向资产管理商转型，融资模式也由“自有资金+银行借贷”向“基金+REITs”转型。

产业园区从建设到运营，平台公司也由弱到强。如何根据园区阶段需求和现实环境进行融资工作推进？现通过园区A实例来浅析园区平台公司融资路径实施。

（一）明晰构建政企关系

园区平台公司要作为独立主体参与市场，既要在政府层面获得支持，又要与管委会实现所有权与经营权分开，产权明晰、权责分明。

管委会可更多利用市场化、专业化的力量，引入专业化地产开发商、园区运营商作为合作伙伴，共同完成项目开发，园区开发建设不再以单一的平台公司为主体。

平台公司独立自主运营可通过以下途径实现：一是实施国有资本授权经营制度，通过授权经营实现平台公司的独立自主经营；二是通过混改、PPP等方式，引入社会资本，推动平台公司的市场化转型；三是通过上市，实现向独立的市场主体转型。

园区A的园区运营采取“法定机构+平台公司”模式。

01.

“法定机构”改革

在园区行政管理方面，园区A推行法定机构改革，破除了招商引资、产业培育、科技创新、对外开放等方面的制度性障碍，激发了体制活力与经济发展活力。通过设立企业化运转的法定机构，兼具政府、事业、企业等多种体制的优势和长处，承接省、市两级政府授权或委托的行政管理和公共服务职能，充分运用政策、行政、审批、监督等优势。

02.

发挥央地合作优势

在园区开发运营方面，引入央企分别与法定机构合资成立平台公司，借力央地合作，发挥央企集团产业资源整合优势和园区运营管理经验，统筹推进约定区域的招商、投资、建设、运维等工作，创新园区开发机制和运营模式，组织结构更为精简高效。政企关系的合理构建能充分发挥两类平台公司资源和专业优势——园区平台公司主导开发和融资，作为园区投资项目业主及园区运营管理主体；合作平台公司辅助开发项目代建和专业招商。既发挥了平台公司专业化优势和促进资源高效利用，也便于园区快速补齐短板，形成新的集聚效应和增长动力。

（二）坚定产业方向持续优化

传统的依赖地产增值的园区运营模式，随着土地资源、政策红利的减少，盈利空间逐渐缩减。园区必须从地产开发向资产运营、产业投资业务转型。公益类业务难以形成正向现金流，产业发展模式创新成为平台公司转型升级的重要任务，运营类、投融资服务为业务优化升级趋势。

01.

打造科创高地

园区A自启动建设，就围绕服务壮大国家战略科技力量，聚焦生物科技与生物安全，紧抓科技创新和产业发展，坚持“产、学、研、城”深度融合，布局重大科技基础设施和产业平台，持续培育差异化竞争优势。立足高新技术领域，设立产业发展示范区，进行服务成果转化，推动创新链和产业链深度融合，加快产业生态培育。

02.

产融一体化

园区A平台公司依托产业、业务基础，打造产融一体的产业投资与产业服务体系，致力于产业发展，有力推动园区产业结构优化升级，形成产业链集聚效应。“产”与“融”的相互作用，也提升了平台公司的业务能力，投融资工作循序渐进，融资渠道也越来越宽。

（三）科学选择融资路径

城投债问题突出，管控政策日趋明确，平台公司的融资环境今非昔比。平台公司首先需要做好基础调整，以提升可持续融资能力。

01.

及时调整融资基础

一是平台公司依托政府信用支持，管委会根据平台公司承担的投资责任，建立持续的资本金注入机制，提升平台公司的信用等级及融资能力。

二是整合外部优质信用，强化平台公司信用。引入央企、大型国企、省级平台公司等优质信用主体，通过设立基金、成立合资公司、组成联合体等形式进行合作，提升整体信用等级，以获得大规模、低成本融资。

三是平台公司利用园区禀赋，进行资产及业务整合、重组，提升业务优势与规模，夯实盈利能力与融资能力。

四是盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。通过推动REITs、规范PPP、推进产权规范交易等多种方式，盘活存量资产加快沉淀资金回收，提高资金循环使用效率。

02.

清晰设定融资路径

园区A平台公司科学开展园区融资建设，合理调整融资结构，明确债权及权益性融资比重和形式。拓宽融资渠道，确立完整的融资渠道体系；优化产业资本结构，降低融资成本；优化园区财务状况，降低园区财务风险；制定系统化的融资策略，建立金融服务体系，以推动产业升级，增强园区竞争力并提升市场地位，促进园区的可持续发展。围绕服务“产业、技术、人才”园区核心要素，按照“政策性银行贷款—商业银行贷款—企业债券—上市融资”的路径，开展园区投融资工作。

03.

适时选择融资模式

在园区A的发展过程中，平台公司针对不同时期的特点，采用相应的融资模式。

（1）园区启动期

此时园区平台公司资产规模小，资产类型单一，无法全面开展融资工作。在此期间，园区资金需求大，需要政府注入资本金，保证基础设施建设的顺利启动，主要依托资本金实缴到位、流动资金贷款、应收账款收益权转让、股权融资、股权收益权融资等贷款模式开展融资工作。

（2）园区建设期

园区A平台公司在此时期，主要运用银行项目贷款、固定资产贷款、项目运营期贷款、PPP（政府和社会资本合作）、供应链票据融资、内保外债等模式，为项目建设提供资金。

（3）园区运营期

园区A在运营期期间，已形成较大的资产规模，产生稳定的现金流入，产业聚集形成规模化效应，通过融资租赁盘活资产，提升了资产使用效率。依托园区未来的经营收入，已开展资产证券化业务，搭建金融服务平台，服务园区内企业，利用产业基金导入产业园区公司，取得长期借款资金。同时发展融资租赁、保理、供应链金融、小额贷等类金融业务，为企业提供全方位的服务。

（4）园区成熟期

园区A目前已进入成熟期，平台公司资产规模扩大，并进行了资产结构优化，取得了优质评级，可以发行企业债、公司债、境外债等债券进行融资。同时以债券发行为契机，规范企业现代化法人治理结构，完善信息披露制度，继续拓展园区产业基金，尝试REITs、上市等融资渠道。

结语

园区平台公司融资工作贯穿产业园区开发运营始终，园区建设伊始，平台公司便应该科学、系统地制定园区融资战略，适时适度选择个性化、多样化的融资模式。要坚持贯彻全面性、有效性、适应性原则，有步骤、有结构、分层次地逐步实施融资战略，整合园区的产业资源，提升资产的使用效率，提高园区的综合竞争力。在充分保障园区资金需求的基础上，不断推进园区科技创新、产业发展，使其成为区域产业聚集、科技引领、人才吸纳的经济增长极与创新高地。

责任编辑：八角

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